欧盟调整对大型科技公司监管策略 从天价罚款转向合规对话

上个月，布鲁塞尔方面因Google违反欧盟数字反垄断规定对其处以8.9亿欧元罚款。与过去十年针对这家美国搜索巨头的案件相比，此次处罚不仅相对低调，罚款金额也大幅缩减。这项罚款，连同对苹果和Meta的处罚，均是基于《数字市场法案》（DMA）作出的。该法案实施已有三年，旨在为大型互联网“看门人”在欧洲市场的行为设定护栏。

由于包括亚马逊和微软在内的大多数“看门人”企业都来自美国，它们首当其冲地成为DMA执法和合规措施的对象。这一现实引发了华盛顿方面的指责，认为布鲁塞尔在歧视美国公司，并伴随可能破坏脆弱贸易休战的报复威胁。针对Google的最新罚款使得因违反DMA而产生的罚金总额达到16亿欧元，但这一数字与昔日的反垄断罚款相比依然相形见绌。欧盟最高法院近期维持了2018年针对Google滥用市场支配地位处以的41亿欧元罚款判决。在那个时代，布鲁塞尔倾向于使用强硬的财务手段，这与如今更加强调监管对话的做法形成了鲜明对比。

一些行业观察人士将罚款力度的减弱视为欧盟正在放弃其捍卫小型科技公司利益、对抗主导平台使命的证据。“欧洲中立搜索倡议”协调员费利克斯·斯蒂玛表示，欧盟委员会正在失去兴趣和参与度，其作为中立仲裁者的信任也已荡然无存。该联盟成员包括Adevinta和GetYourGuide等欧洲数字公司。在谈及罚款时，斯蒂玛直言这不过是科技巨头“做生意的成本”。

欧盟委员会发言人里卡多·卡多佐对这种比较予以反驳，指出每项罚款都是在适用的法律框架内根据案件具体事实设定的，跨越不同法律工具或公司来比较罚款是没有意义的。而对于学者和欧盟委员会官员来说，这种转变与其说是新战略的标志，不如说是由于采用了一种更为技术性的监管方法。欧洲监管中心数字研究项目学术主任亚历山大·德斯特雷尔认为，DMA的目标是改变企业行为，而不是使罚款最大化。他强调，核心议程并没有改变，数据聚合、平台自我优待以及应用商店访问权限仍然是重点，改变的只是运作机制。

目前，一项名为“规范决定”的工具正在发挥更多作用。这是一项技术性命令，旨在规定企业应如何合规，但不涉及违法认定或罚款。例如，今年7月的一项决定迫使Google与竞争对手共享搜索数据，并将其Android智能手机操作系统向竞争对手的人工智能助手开放。“进步商会”的凯·杰贝利观察到，欧盟委员会希望采取一种更为低调的策略，尤其是在面对特朗普政府时，同时又要保持监管效力。他表示，行为干预和监管对话在法律上更加稳固，来自美国的阻力也会更小。尽管特朗普曾因Google罚款事件威胁对欧洲征收新关税，但至今尚未采取实际行动。开放市场研究所的巴里·林恩分析称，这可能是因为共和党内部对Google本身也持有保留态度。

然而，对于希望利用DMA夺回市场份额的欧洲企业来说，这些较为温和的工具并没有带来多少安慰。斯蒂玛指出，规范程序无法解决搜索、应用商店或云服务中的产品设计问题，也极大限制了损害赔偿索赔的基础。尽管如此，布鲁塞尔方面否认已经改变了路线。卡多佐重申，欧盟委员会将根据具体情况，随时准备启动不合规程序或规范程序。

在过去几周里，欧盟委员会已悄然结束了第一批案件，首当其冲的就是针对Google的剩余调查。此外，布鲁塞尔方面于周二表示，将结案针对苹果的最大未决DMA案件，且不予处罚。苹果公司此前宣布修改其对欧盟应用开发者的条款，取消了引发广泛投诉的每次安装费用，此举成功避免了欧盟委员会的不合规决定。欧盟对苹果改进措施的认可，也为此前因反引流规则对苹果处以5亿欧元罚款后启动的决定后程序画上了句号。目前，欧盟委员会不考虑对苹果实施周期性罚款。Meta的情况也类似，在经历了一轮对话后，该公司为用户增加了第三种选择，即既不接受完全个性化广告也不使用付费订阅，欧盟目前正在监控这一选择的实际效果。

实施两年半以来，欧盟委员会已对三家公司处以罚款，并启动了七项不合规程序。欧洲政策中心的安塞尔姆·库斯特斯发现，自唐纳德·特朗普于2025年1月重返白宫后，欧盟委员会根据DMA作出的决定和裁决增加了18%，但正式的执法决定却下降了37%。卡多佐对此回应称，执行DMA的关键在于结果而非数字，大多数合规工作是在与企业的对话中完成的。官员们也指出，自去年11月以来启动的程序以及微软等公司在闭门对话后做出的改变，都证明了监管的有效性。

随着布鲁塞尔将重心转向对话与合规，试图挑战科技巨头的公司正越来越多地求助于各国国家法院。2025年8月，德国美因茨的一家地方法院直接适用DMA，要求Google在Android设置过程中停止优待Gmail。在法国，eDreams ODIGEO的子公司Liligo去年10月向巴黎经济活动法院提起诉讼，指控Google在航班搜索中涉嫌自我优待。德斯特雷尔认为，私人诉讼可以加强欧盟委员会的执法力度，但警告不能完全依赖法院来代替布鲁塞尔的工作。杰贝利则预计，诉讼将发挥越来越重要的作用，尽管官方罚款可能会减少，但在刚刚起步的私人损害赔偿诉讼中，预计将会出现巨额索赔数字。